Plan gouvernemental de sécurité routière
propositions de Claude Got - 12 décembre 2002
Lors de la réunion du 17 septembre 2002, la possibilité de faire des propositions au gouvernement a été annoncée, et un formulaire a été publié sur le site internet du ministère de l'Equipement. Les propositions suivantes utilisent ce formulaire.
Remarques
Si l’action à long terme peut intégrer la formation, l’éducation, les modifications de l’infrastructure et des véhicules, le succès à court et moyen terme sera conditionné par le respect de la réglementation. Il dépendra de la volonté gouvernementale de faire appliquer le code de la route avec équité et détermination, en réformant le système de contrôle et de sanctions et en lui donnant les moyens de traiter une transgression massive des règles.
Le succès va donc dépendre d’une accumulation de mesures complémentaires, chacune traitant un aspect du problème. Si chaque mesure est considérée comme importante, avec une recherche exigeante de la qualité de sa mise en oeuvre, les résultats escomptés seront obtenus, car nous sommes confrontés à des comportements humains, et dans ce domaine les premiers succès assurent la crédibilité d’une action et renforcent ses effets.
Le succès comme l’échec se décidera dans la gestion des détails. L’automatisation du système de contrôle ne sera effectif que dans plusieurs années. La première difficulté pour le Gouvernement est de décider et de mettre en œuvre, dès le CISR de décembre, un ensemble de mesures immédiatement opérationnelles.
Mes 30 propositions sont les suivantes :
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1
Constituer une véritable délégation interministérielle à la sécurité routière, replacée auprès du Premier ministre, et appuyée sur une
Agence Française de Sécurité Routière
Enoncé du problème
Quand l’Etat doit assurer la coordination d’un ensemble d’actions relevant de plusieurs ministères, il peut faire le choix de définir un organisme ad hoc qui a une position interministérielle. Le but de la structure créée n’est pas de se substituer aux fonctions des différents ministères, mais d’aider le gouvernement à instruire les problèmes posés en instaurant une concertation entre les ministères concernés et, une fois les décisions prises, de coordonner la mise en œuvre quand elle implique plusieurs ministères.
Les avantages d’une telle structure dédiée sont évidents, elle facilite les arbitrages au niveau du Premier ministre, quand ils sont nécessaires, et améliore la collaboration entre les différents ministères concernés. Les inconvénients sont également connus, un pôle de décision s’ajoute à ceux qui existent, ce qui ne simplifie pas la situation. Les ministères techniques qui défendent leurs territoires respectifs, leurs prérogatives et leurs politiques, ne seront pas toujours ouverts à une concertation interministérielle qui implique un minimum d’acceptation de la notion de collaboration entre services de ministères différents. Si le responsable de la structure concernée apparaît comme un simple arbitre de conflits « territoriaux » ou décisionnels, il aura des difficultés pour faire avancer rapidement des dossiers et rendre les décisions effectives. Si à l’opposé il apparaît comme le représentant du Premier ministre, soutenu par ce dernier, et décidé à placer chaque dossier à la hauteur de la priorité politique annoncée, il sera efficace.
A un niveau plus élevé il est possible de charger un ministre ou un secrétaire d’Etat de la sécurité routière. Cela ne semble pas excessif pour traiter la première cause de mortalité des jeunes adultes en France. La mesure a été proposée dans le rapport récent sur les « gisements de sécurité routière ». Avec logique, ce rapport envisage un ministre « plein » directement rattaché à Matignon et non un secrétariat d’Etat rattaché au ministère de l’équipement, ce qui semble rationnel puisque ce rattachement supprimerait en pratique la fonction interministérielle. Cependant cette solution ne me semble pas la meilleure car la sécurité routière dépend trop étroitement de l’équipement, de l’intérieur et de la justice pour prendre le risque d’ajouter un échelon supplémentaire au niveau ministériel qui aura inévitablement des difficultés à agir par l’intermédiaire des ministères techniques, les conflits me paraissent inévitables avec cette solution. Une délégation interministérielle très soutenue par le Premier ministre me semble plus opérationnelle.
Il y a une relation étroite entre le niveau de priorité accordé par le Gouvernement à un problème et l’organisation de la prise de décisions concernant le concernant. S’il est prioritaire, la solution la plus opérationnelle est de rattacher directement l’organisme interministériel aux services du Premier ministre, pour que cette position indique :
l’indépendance vis-à-vis des ministères techniques concernés,
l’importance accordée au problème au niveau gouvernemental.
Quand une structure correspond à une fonction qui perdu son caractère prioritaire, la solution a toujours consisté à faire le ménage dans les structures rattachées à Matignon en faisant glisser la structure interministérielle vers le ministère technique le plus concerné par le problème. De multiples exemples permettent d’illustrer cet aspect important de l’adaptation de la mécanique gouvernementale à la gestion d’un problème. Quand Pierre Mendès France a voulu créer une structure auprès de ses services pour l’aider à développer une politique de lutte contre l’alcoolisme, il a créé le Haut Comité d’Etudes et d’Information sur l’alcoolisme, lui a donné des pouvoirs de conseil mais également de gestion, et a nommé le Pr Robert Debré à sa tête. En agissant ainsi il se dotait d’un outil et d’un pouvoir, tout en indiquant une priorité. Le transfert de la structure au ministère de la santé en 1987, puis sa disparition, marquaient une forme de désintérêt pour la gestion politique de l’alcoolisme en France.
L’évolution de la délégation interministérielle à la sécurité routière a été de même nature. Elle a été créée dans un moment de préoccupation nationale faisant apparaître le problème comme une urgence au début des années 70. L’évolution catastrophique de la mortalité routière qui a culminé en 1972 avec environ 18000 morts avait provoqué une concertation interministérielle très large pilotée à partir de Matignon à l’initiative de Jacques Chaban Delmas. Sa conclusion fut la nécessité d’agir au niveau interministériel avec un outil adapté. La délégation ministérielle a été alors créée et elle était directement rattachée aux services du Premier ministre, dans des locaux qui lui étaient propres. Cette situation permettait d’agir avec des circuits très courts, et il est évident pour tous ceux qui ont vécu la première rupture dans la politique de sécurité routière à la fin du printemps 73 (port obligatoire de la ceinture et limitations de vitesse) que ces décisions prises par Pierre Messmer ne l’auraient pas été si la délégation interministérielle n’avait pas associé l’indépendance et la proximité du pouvoir d’arbitrage. Quand la gauche a placé la délégation interministérielle auprès du ministre de l’équipement avec une fusion du poste de délégué interministériel et de celui de directeur de la sécurité routière (1983), il était évident qu’une page était tournée et que la sécurité routière était rentrée dans le rang, ce n’était plus une priorité gouvernementale. La décision était une négation de la notion de structure interministérielle qui implique de ne pas être intégré à un ministère, quelle que soit son importance dans le traitement du problème.
Objectif de la proposition
Replacer la délégation interministérielle auprès des services du Premier ministre, maintenir la direction de la sécurité routière du ministère de l’équipement, créer une direction de la gendarmerie et de la police routière au ministère de l’intérieur, élever la capacité de gestion des multiples problèmes judiciaires au niveau de la chancellerie en créant une sous direction spécifique au sein de la direction des affaires criminelles et des grâces, enfin doter la délégation d’une Agence Française de Sécurité Routière, calquée sur le modèle de l’AFSSA et de l’AFSSSAPS, ce qui lui permettrait d’avoir un outil d’expertise, de connaissance et d’évaluation « transversal » indispensable pour organiser et piloter l’action (voir proposition : créer une Agence Française de Sécurité Routière).
Avantages et gains attendus
La lutte contre l’insécurité routière fait partie des priorités annoncées par le président de la République le 14 juillet 2002. Si ce chantier complexe, très interministériel, doit être dirigé avec constance, rapidité et fermeté, il doit l’être depuis Matignon. Cette situation est d’autant plus importante que les modifications dans la direction des forces de l’ordre ont accru les pouvoirs du ministre de l’intérieur, ce qui était indispensable pour conduire le développement d’une politique cohérente dans la mise en œuvre du système de contrôle et de sanction sur les routes comme ailleurs. Ce dernier aspect de la politique de sécurité routière est clairement étranger à la direction de la sécurité routière du ministère de l’équipement. La coordination justice-forces de l’ordre agissant sur le terrain doit être assurée au niveau de la structure interministérielle et le problème est si important qu’une direction du ministère de l’intérieur doit être consacrée à la première cause de mortalité par violence en France. Cette direction aurait en charge les unités départementales de police ou de gendarmerie spécialisée dans l’action de sécurité routière, et la participation à cette politique des formations non spécialis�es (commissariats, unités de CRS et unités de gendarmeries). La structure interministérielle replacée auprès du Premier ministre aurait ainsi comme partenaires principaux les deux directions ad-hoc des deux ministères techniques les plus concernés, l’un ayant en main le problème des routes et celui des véhicules, l’autre celui du contrôle, le troisième pôle étant la direction des affaires criminelles et des grâces du ministère de la justice.
Inconvénients et difficultés envisageables pour sa mise en œuvre
Le risque de surcharger les services du Premier ministre d’une nouvelle structure n’est pas un argument sérieux. Il faut adapter les structures aux priorités politiques. Si la sécurité routière est une priorité du président de la République et du Premier ministre, il faut savoir faire le ménage à Matignon, déplacer quelques structures qui ont fait leur temps, trouver des locaux et installer une équipe solide et motivée, disposant de la confiance du Premier ministre. Cette solution est la seule capable de provoquer une évolution rapide du dossier, sans se laisser bloquer par des obstacles techniques artificiels souvent mis en avant pour défendre des territoires réservés.
Argumentaire (état de la question, données disponibles)
Cet aspect de l’adaptation des structures gouvernementales à des priorités est peu étudié. Tous les experts et les décideurs qui ont une familiarité avec les mécanismes des choix politiques, et la mise en œuvre des décisions prises, connaissent la lourdeur des circuits politico-administratifs français. Il doit y avoir un lien étroit entre les structures et la volonté d’agir. Si un problème interministériel n’est pas prioritaire il est préférable de le traiter par les procédures habituelles de la concertation interministérielle, suivie éventuellement de l’arbitrage au niveau du Premier ministre, si c’est nécessaire. Si le problème est à la fois interministériel et prioritaire, il faut le faire traiter par une structure interministérielle et cette dernière ne peut être qu’auprès du Premier ministre et totalement indépendante des ministères techniques concernés, chacun de ces ministères agissant dans son champ de compétence, pour appliquer les décisions prises lors des comités interministériels. Pour améliorer la gestion spécifique à chaque ministère, il faut avoir des services suffisamment étoffés. Ce n’est pas le cas actuellement dans les trois ministères concernés, spécialement au niveau de l’intérieur et de la justice. La pénurie de moyens touche à l’indigence, et la création d’une direction à l’intérieur et d’une sous direction à la justice sont indispensables.
Conditions de mise en oeuvre (coûts, délais, organisation, partenaires, textes nécessaires...)
Une telle décision doit être prise rapidement. Elle est par nature purement politique, et se situe au niveau du Président de la République et du Premier ministre. Son coût est sans commune mesure avec les résultats attendus.
2
Organiser et présenter avec méthode le plan d’action gouvernemental
Enoncé du problème
Cette proposition peut paraître aller de soi et faire sourire. Cependant l’analyse des projets du précédent gouvernement met en évidence un défaut de méthode qui explique en partie l’échec complet dans la réalisation de l’objectif fixé fin 97 (4000 tués en moins, fin 2002).
La diminution spectaculaire des accidents au cours des derniers mois n’est pas le fait de variations aléatoires. Les trois dernières élections présidentielles ont été suivies d’une amélioration de la situation que l’on peut attribuer à la fin de la période d’espoir d’une amnistie. Celle qui vient de se produire peut être le résultat de ce type d’effet, relayé par l’annonce des priorités présidentielles le 14 juillet dernier, et par la suite donnée à cette annonce par le gouvernement avec la réunion du 17 septembre. Le maintien de cette embellie ne sera assuré que si un plan très structuré maintient au premier plan de l’actualité cet activisme politique. Les modifications à court terme ne peuvent concerner que les comportements, elles seront provoquées à la fois par une prise de conscience de l’importance du risque et par la crédibilité d’une succession d’annonces gouvernementales. Leur rythme doit être déterminé rationnellement par les délais de définition et de mise en œuvre, mais aussi par la volonté de ne jamais laisser le sujet disparaître de l’actualité. La publicité événementielle faite au projet doit être à la hauteur des enjeux de sécurité sanitaire. Quand le porte parole du gouvernement annonce (16 octobre 2002) que « le gouvernement a décidé de mettre fin à toutes les formes d’indulgence en matière d’infraction routières », il serait utile d’avoir des précisions sur la mise en œuvre de cette mesure, souvent annoncée, jamais effective, notamment son calendrier et son évaluation (voir fiche : organiser et évaluer la fin des indulgences).
Il faut donc être capable de définir non seulement des mesures reconnues comme efficaces, applicables et finançables, mais également maîtriser les délais de mise en œuvre en organisant le passage à l’acte. Le non respect des délais envisagés est une des plaies du système administratif français. Il s’explique en grande partie par la dispersion des pouvoirs décisionnels, justifiant de multiples réunions de groupes interministériels qui finissent par produire le résultat escompté, mais avec des délais qui ne sont pas justifiés.
Deux exemples concrets. Le rapport sur « les drogues licites et illicites et la sécurité routière » a été commandé fin 1993. Il était disponible fin 1994. Il a fallu cinq années pour que la loi du 18 juin 1999 définisse l’obligation de la recherche de stupéfiants dans les accidents mortels de la circulation. L’application de cette mesure devait se faire à la fin de l’année 1999 (annonce ministérielle), des textes réglementaires étant nécessaires. Elle est intervenue le 1er octobre 2001. Tous ceux qui ont participé aux réunions destinées à mettre au point les textes réglementaires ont pu constater que les différents intervenants étaient motivés pour aboutir, que leurs remarques, objections et propositions pour rédiger les textes d’application étaient le plus souvent fondées et importantes. Cependant le délai de deux ans n’était pas acceptable, les difficultés rencontrées ne justifiaient pas un tel retard et ses causes ont été avant tout organisationnelles. Autre exemple, l’immatriculation des deux roues à moteur non encore soumis à cette obligation. La décision est annoncée au CISR de 1997 avec un très bon argumentaire. Cinq années plus tard elle n’est toujours pas effective. Il est indispensable que le projet du gouvernement soit programmé et que les délais de mise en œuvre soient réalistes.
Objectif de la proposition
Définir une méthode pour organiser et rendre visible la démarche gouvernementale. Le but est non seulement d’organiser une information permanente des médias et du public aidant à faire comprendre et à accepter les décisions, mais également d’exercer une contrainte sur l’appareil d’Etat pour qu’il réalise dans les délais prévus les décisions prises.
Avantages et gains attendus
Annoncer une décision n’a jamais provoqué sa réalisation, et une annonce qui n’aboutit pas supprime la crédibilité des décideurs. L’opinion du groupe interagit en permanence sur les comportements individuels et dans le domaine de la sécurité routière l’évolution des opinions est une des clés du succès. Les médias joueront d’autant mieux leur rôle de relais qu’une information concrète et actualisée sera mise à leur disposition et donnera, mois après mois, une crédibilité à la volonté d’agir du gouvernement. Une bonne organisation contraint à faire ce que l’on a annoncé, c’est la façon la plus simple d’éviter les velléités brouillonnes qui font passer l’intention d’agir rapidement et l’effet d’annonce avant la qualité de la gestion. Le gain attendu est immense, faire que la décision soit effective, efficace et efficiente dans les délais escomptés.
Inconvénients et difficultés envisageables pour sa mise en oeuvre
L’Etat et son administration ne sont pas familiarisés avec la transparence et les obligations de résultats. L’opposition traditionnelle entre une culture d’entreprise et une culture administrative n’est pas simplement une idée reçue. L’obligation de résultats est vitale pour une entreprise confrontée à des réalités économiques qui peuvent la mettre en péril à court terme. Cette contrainte n’empêche pas de faire des erreurs (Crédit Lyonnais, France Télécom), mais elles sont tôt ou tard sanctionnées par le bilan, et cette rétroaction de la réalité sur les comportements fait partie des règles. Les techniques d’organisation, de planification de la mise en œuvre de décisions, et d’évaluation des résultats, diffusent lentement dans des activités de service public telles que le fonctionnement hospitalier, ou les activités de gestion territoriale (commune, département, région). C’est au niveau de l’administration centrale que ces méthodes pénètrent le plus difficilement, malgré l’affirmation répétée de la nécessité d’utiliser l’évaluation comme un stimulant permanent et un facteur de qualité dans la mise en œuvre d’une décision. La nécessité d’une méthode est encore plus indispensable quand on aborde un sujet aussi vaste et interministériel que l’insécurité routière.
Cette situation est en grande partie liée à notre incapacité de nommer un « coordonnateur de projet », qui s’appuie sur un comité de projet (qui intervient lors de choix décisifs ou en situation de blocage) et sur un comité de pilotage (qui suit le déroulement de la préparation et de la mise en œuvre). Ce coordonnateur gère une décision et une seule, depuis le stade de sa mise au point jusqu’à l’effectivité de sa mise en œuvre. Si la responsabilité est diluée et placée à des niveaux hiérarchiques trop élevés, les freins de calendrier et d’abus de position dominante vont inéluctablement faire passer les mois puis les années, démobiliser les acteurs et finalement décrédibiliser la mesure. Les entreprises savent utiliser et parfois abusent des logiciels de planification des tâches. L’administration ne semble pas capable de les utiliser, comme s’il était normal de travailler pendant deux ans sur la réhabilitation du tunnel du Mont-Blanc sans se préoccuper dès le début des travaux de l’homologation des systèmes de surveillance numérique automatisés de la vitesse, indispensables dans un tel environnement si l’on souhaite faire respecter les règles ! L’ensemble des pré-requis et des tâches à accomplir jusqu’à l’effectivité d’une mesure doit être planifié par un responsable. Son calendrier prévisionnel doit être à la disposition de tous les co-acteurs et chaque risque de blocage doit être envisagé et traité préventivement.
Argumentaire (état de la question, données disponibles)
La littérature sur l’organisation et l’évaluation est surabondante. Le problème n’est pas d’avoir de nouvelles idées, mais de mettre en œuvre de façon simple et efficace ce que ces travaux nous ont fait comprendre. Il existe des capacités dans ce domaine au niveau de l’Etat, notamment au niveau du commissariat au plan, ce dernier pourrait jouer un rôle dans l’élaboration et le suivi du plan gouvernemental de lutte contre l’insécurité routière, en se limitant à un apport méthodologique simple et opérationnel.
Conditions de mise en oeuvre (coûts, délais, organisation, partenaires, textes nécessaires...)
Une méthodologie commune doit être définie pour toutes les décisions relevant du programme gouvernemental de sécurité routière. Un responsable du projet concerné doit être désigné, il gère le calendrier de son élaboration, et de sa programmation. Il doit avoir le pouvoir d’évoquer les difficultés qui peuvent retarder ou bloquer la décision à un niveau suffisamment élevé pour assurer le respect des engagements pris. Ce point très important est mieux pris en compte au niveau de l’Etat depuis le décret 2000-449 du 23 mai 2000 relatif aux directeurs de projet destinés à « animer la conduite d’un ou de plusieurs projets et de coordonner à cette fin l’action des services intéressés ». Toutes les décisions relevant d’un plan de sécurité routière ne relèvent pas de la nomination d’un directeur de projet mais chacune d’entre elles doit avoir un pilote désigné qui soit capable à tout moment de dire où en est le projet et éventuellement ce qui le met en péril.
L’état d’avancement de tous les projets doit être accessible avec une méthode informatisée de gestion de projet qui aurait l’avantage de rendre visibles et donc insupportables les lenteurs et les insuffisances des acteurs concernés.
Le coût financier sera nul, il s’agit uniquement d’une contrainte méthodologique. Il est inutile de faire appel à des spécialistes extérieurs. Les partenaires sont ceux qui ont à gérer l’interministériel et « l’intraministériel » dans le domaine concerné. Aucun texte réglementaire n’est nécessaire depuis la parution du décret précité, mais un document écrit doit fixer la méthode utilisée.
Les points importants de l’organisation de cette mesure seraient :
un calendrier prévisionnel réaliste tenant compte des dysfonctionnements actuels, ces derniers ne pouvant tous se corriger en un jour,
une description approfondie des mesures, avec des dossiers de justification détaillant les objectifs et les moyens mis en œuvre, ainsi que la durée prévue pour leur mise en œuvre effective,
une évaluation de la situation de départ et de son évolution par des indicateurs pertinents, capable de développer le soutien et l’adhésion des usagers en leur prouvant que l’action gouvernementale est crédible, déterminée et organisée. Ces indicateurs seraient à la fois locaux et nationaux.
une visibilité permanente, accessible librement sur un site internet dédié au plan gouvernemental, avec une mise à jour semaine après semaine de l’état d’avancement de la mesure, s’insérant dans le calendrier prévisionnel. Le coordonnateur de cette mesure aurait la responsabilité de la partie du site concernant son champ d’action. La visibilité d’une procédure est un facteur de qualité d’une puissance reconnue.
3
Organiser le plan gouvernemental suivant quatre axes
Enoncé du problème
La présentation des décisions à la sortie du prochain comité interministériel de sécurité routière va avoir un rôle important dans la prolongation des effets de l’annonce présidentielle du 14 juillet, et de la réunion gouvernementale du 17 septembre. La forme et le fond de l’action gouvernementale doivent être coordonnées pour se compléter dans un domaine où la compréhension des décisions, leur crédibilité et leur pertinence renforcent l’efficacité attendue. La méthode de travail et de relation avec les médias, donc avec le public sera particulièrement importante, elle est l’objet d’une fiche de proposition « organiser et présenter avec méthode le plan d’action gouvernemental » qui propose d’assurer une personnalisation du pilotage de chaque action, et d’assurer une publicité permanente de l’état du traitement de chaque problème). Les mesures annoncées devront être présentées en tenant compte du calendrier des mesures adoptées et de leur nature (législative, réglementaire, administratives etc.) et en distinguant au maximum trois ou quatre axes principaux pour éviter un catalogue privilégiant la quantité aux dépens de la compréhension des choix importants.
Objectif de la propositionProposer une liste de projets classés en tenant compte de leur nature et de leur état d’avancement dans un processus décisionnel (décidé et programmé, décidé et en cours de programmation, à l’étude). Ce n’est pas en annonçant un objectif de réduction du risque de 50% en cinq ans que l’on assure sa crédibilité, c’est en annonçant par exemple le début de la période d’immatriculation des cyclomoteurs le 1er mai 2003 et en tenant la date annoncée. Le plan proposé consiste à distinguer trois axes indiquant une détermination programmée, par opposition à une velléité sans support réaliste :
Avantages et gains attendus
La réussite du plan gouvernemental sera conditionné par la capacité des décideurs politiques à présenter des mesures crédibles, puis à les rendre effectives dans les délais annoncés. La qualité de la mise en œuvre des premières mesures facilitera l’acceptation des suivantes. Tenir des délais est une capacité qui fait la réputation d’une entreprise, elle peut également faire celle d’une politique de sécurité routière. C’est un problème de méthode. Pour qu’elle soit un succès il faut l’appliquer à des décisions perçues comme importantes et comprises par les usagers, transformées en priorités assumées et programmées par des décideurs qui ne se contentent pas d’annoncer leurs décisions. Le gain est simple, il s’agit d’initier le développement, mois après mois, d’un processus continu, dans un domaine où la réussite contribue à accentuer le succès du fait de l’implication majeure du comportement des usagers dans l’insécurité routière.
Inconvénients et difficultés envisageables pour sa mise en œuvre
Savoir associer les annonces programmées de décisions adoptées, et la poursuite d’une recherche de nouvelles décisions qui ne sont pas encore au stade de l’annonce, n’est pas une habitude des décideurs. Elle impose de savoir remettre à plus tard une annonce si l’on n’est pas assuré de pouvoir la mettre en œuvre, et c’est beaucoup plus difficile que d’annoncer une mesure que l’on renoncera finalement à appliquer.
Argumentaire (état de la question, données disponibles)
Le comité interministériel de 1997 a programmé l’échec du gouvernement précédent. L’objectif « ambitieux » d’une réduction de 4000 du nombre des tués pour la fin de 2002, a occulté le contenu des décisions annoncées, qui par ailleurs n’étaient pas définies avec une précision suffisante, notamment quand aux délais et aux moyens nécessaires à leur mise en œuvre. Il faut relire le compte rendu de ce CISR du 27 novembre 1997 pour éviter de répéter ce genre d’erreur.
Une fois annoncé l’objectif et l’avoir fondé sur quelques phrases de motivations importantes mais symboliques il n’y avait que quatre décisions concrètes dans les conclusions de ce CISR :
l’une, mineure, ne sera jamais appliquée : l’immatriculation des cyclomoteurs,
la lutte contre la vitesse, bien décrite comme un objectif majeur, se traduit par une erreur décisionnelle, la création d’une contravention de 5ème classe pour les excès de plus de 50 km/h et d’un délit en cas de récidive. Cette décision législative n’interviendra qu’en juin 1999 et compte tenu du faible niveau de la surveillance de la vitesse en France, la mesure se révèlera peu dissuasive, elle aura même des effets pervers en attirant l’attention sur les grands excès de vitesse, alors que le véritable problème est de faire respecter toutes les limites de vitesse avec une faible tolérance,
- repérer les toxiques dans les accidents mortels était la mise en œuvre d’une recommandation faite en 1995 par une commission qui avait rédigé le livre blanc sur les drogues et la sécurité routière. La mesure sera inscrite dans la loi de juin 1999 et opérationnelle en octobre 2001. Ce délai, et l’objectif même, qui était dans un premier temps de mieux connaître le rôle des stupéfiants dans les accidents, ne pouvait avoir d’effet sensible entre 1997 et 2002,
- la seule mesure susceptible d’influer sur l’insécurité routière était l’affirmation de la nécessité de simplifier le système de contrôle et de sanctions, mais les mesures concrètes annoncées (suppression des commissions administratives de retrait de permis de conduire et extension des pouvoirs de suspension du permis par le préfet dans des circonstances très particulières et limitées) ne pouvaient en aucun cas faire évoluer l’insécurité routière dans les proportions envisagées.
Conditions de mise en oeuvre (coûts, délais, organisation, partenaires, textes nécessaires...)
Le schéma de l’annonce d’une telle programmation (intégrant la procédure initiée ces six derniers mois) pourrait être la suivante :
Dans le cadre général de la sécurité, et plus spécifiquement dans celui de la sécurité sanitaire prise dans son sens le plus large de protection de la santé, améliorer la sécurité routière est une priorité. Il s’agit de la première cause de mort des jeunes adultes en France. Il s’agit d’un choix présidentiel annoncé le 14 juillet 2002, prolongeant l’annonce faite avant les élections d’une suppression de l’amnistie des fautes de conduite, confirmée par le vote d’une loi d’amnistie correspondant à cet engagement de Jacques Chirac.
Le 17 septembre 2002, les ministres concernés par cette priorité dans l’action gouvernementale ont écouté des associations, des partenaires d’origines très diverses, des experts. Le site du ministère de l’équipement a ouvert une consultation très large permettant de réunir des propositions. Il sera l’amorce d’un site dédié spécifiquement au programme gouvernemental, qui permettra à tous les citoyens de suivre son élaboration et sa mise en œuvre, semaine après semaine.
Dès la tenue du premier comité interministériel de sécurité routière, les décisions seront décrites, justifiées, programmées et évaluées. Le plan de cette démarche initiale pourrait être le suivant :
Annonces effectives dans un délai de trois mois :
interdiction générale de la poursuite des pratiques qualifiées d’indulgence, c’est à dire des passe-droits qui réduisent la crédibilité de la réglementation. Cette annonce a été faite par le porte parole du gouvernement le 16 octobre. Une procédure d’évaluation au niveau départemental du respect de cette instruction sera définie. Cette décision sera l’objet d’une instruction du Premier ministre définissant ses modalités (voir fiche de proposition : assurer l’équité en supprimant les décisions d’interrompre une procédure de sanction en dehors des filières normales),
fixation, comme dans d’autres pays où l’insécurité routière est plus réduite que celle observée en France, d’un seuil à partir duquel les vitesses réelles mesurées par les cinémomètres seront sanctionnées (voir fiche : abaisser le seuil à partir duquel une vitesse excessive est sanctionnée). Cette mesure est destinée à redonner un sens aux limites de vitesse dans les contrôles avec interception et à assurer la cohérence avec la mise en œuvre des systèmes de contrôle automatisés,
décision de créer dans chaque département une unité spécialisée de police ou de gendarmerie, agissant en complément des unités locales, et permettant le développement tant de l’équipement que des pratiques spécialisées. Cette spécialisation a déjà été entreprise dans certains départements, mais elle est insuffisante et surtout la coexistence de zones « police » et de zone « gendarmerie » ne facilite pas l’unité de commandement et la définition de plans de contrôles départementaux. Ces unités seront dirigées par le responsable d’une nouvelle direction du ministère de l’intérieur (voir fiche : disposer dans chaque département d’une unité spécialisée de police ou de gendarmerie ne s’occupant que de sécurité routière,
définition des besoins de connaissances pour évaluer les actions de sécurité routière au niveau local et développer les outils de l’évaluation de la politique gouvernementale au niveau national (voir fiche : établir un programme d’identification des connaissances et des méthodes nécessaires pour prendre des décisions et évaluer leur action).
Annonces effectives après le vote par le Parlement d’une loi de sécurité routière et mise à niveau des textes réglementaires :
création d’une Agence Française de Sécurité Routière (voir fiche) destinée à coordonner l’acquisition des connaissances et des savoir faire nécessaires à la politique de sécurité routière, notamment à la formation des acteurs (policiers, gendarmes, magistrats, moniteurs d’auto-école et personnels de l’éduction nationale). Il intégrera l’observatoire interministériel de sécurité routière, favorisera le développement des matériels et des méthodes destinées à la sécurité routière, assurera l’évaluation de la politique publique dans ce domaine,
adoption d’un texte législatif permettant de mesurer une vitesse moyenne sur un segment de voie et de fonder une contravention ou un délit d’excès de vitesse sur cette mesure (voir fiche : utiliser les tickets de péage sur les autoroutes pour contrôler les excès de vitesse), annoncer ensuite l’usage de ce moyen pour contrôler les vitesses sur les autoroutes à péage ou sur d’autres voies,
simplification des procédures pour rendre plus rapide, plus constant dans ses résultats et donc plus équitable le système de contrôle et de sanctions,
élaboration de textes réglementaires permettant d’assurer la fiabilité des fichiers des permis de conduire et des fichiers des cartes grises. Permettre aux assureurs d’accéder à ces fichiers en contribuant à vérifier leur exactitude et exploiter les données du permis à points pour établir le montant des primes (voir fiche : améliorer le fichier des cartes grises et des permis de conduire),
interdire à certains usagers l’usage de véhicules inutilement puissants. La documentation du risque accidentologique prouve qu’un pays comme le nôtre avec un réseau secondaire très développé, gros consommateur d’alcool et avec un système de contrôle et de sanctions peu efficace, est particulièrement exposé au risque lié à la mise en circulation de véhicules inutilement rapides et puissants. La neutralisation de ces véhicules dangereux au niveau européen demandera plusieurs années. Il convient sans attendre de limiter leur nocivité en interdisant leur conduite aux deux groupes particulièrement exposés, d’une part les conducteurs qui n’ont pas encore acquis d’expérience, d’autre part aux conducteurs qui associent des antécédents d’accidents (malus) et des antécédents d’infractions aux règles, se traduisant par des retraits de points de leur permis (confère fiche : interdire à certains usagers l’usage de véhicules inutilement puissants).
Annonce d’une initiative française au niveau européen et au niveau des organismes de normalisation des véhicules (agence des nations unies de Genève) :
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Enoncé du problème
Une activité aussi interministérielle que la sécurité routière exige :
Objectif de la proposition
Créer une Agence Française de Sécurité Routière, sur le modèle des grandes agences de sécurité sanitaire (AFSA, AFSSPS), permettant de développer et de coordonner toutes les actions de sécurité routière se situant à un niveau interministériel. Il comporterait plusieurs services.
Un service des techniques de la sécurité routière. Cette fonction est particulièrement importantes dans le cadre d’une action interministérielle, notamment pour présenter la position de la France et en débattre dans les organismes internationaux assurant la normalisation. Situer ce rôle au niveau des services techniques d’un ministère ne peut que retarder le développement et la mise en œuvre de solutions efficaces, voire les faire rejeter en privilégiant par exemple des objectifs industriels à court terme aux dépens des objectifs de sécurité routière. Ce service contribuerait à définir et éventuellement à faciliter le développement de technologies nouvelles, notamment :
Les nouveaux systèmes de contrôle de la vitesse, (enregistreurs d’événements, systèmes de contrôle intelligents de la vitesse), pour éviter de prolonger notre retard dans ce domaine,
Les dispositifs de contrôle de l’alcoolémie (éthylotests électroniques, dispositifs antidémarrage),
Les méthodes de dépistage de la conduite sous l’influence de stupéfiants ou de médicaments (rôle d’intermédiaire allant de la définition des besoins interministériels à la relation avec les industriels et les organismes de recherche).
La mise au point des techniques de transmission embarquées permettant le contrôle des plaques d’immatriculation par des caméras numériques, les usages de cartes grises ou de permis de conduire avec des codes barres puis des cartes à puce.
Un service préparant et pilotant la communication, jouant le rôle d’une véritable Agence nationale d’information sur la sécurité routière (terme utilisé dans le rapport sur les gisements de sécurité routière), capable de développer une action beaucoup plus ambitieuse que les rares campagnes nationales actuelles. Elle utiliserait par exemple les indicateurs locaux de sécurité, notamment l’effectivité locale du respect des règles et les résultats des contrôles suivis de sanctions. Elle développerait un discours sur la vitesse, précis et argumenté, (aucune campagne n’a été faite au cours des trente dernières années sur le lien entre la puissance des véhicules et l’accidentalité).
L’observatoire national interministériel de sécurité routière (ONISR), structure qui existe mais dispose de moyens dérisoires pour effectuer ses missions. Il est impossible de fonder une politique de sécurité routière sans suivre au niveau local et national l’évolution de la situation à l’aide d’indicateurs pertinents et fiables. L’évaluation des politiques publiques est une activité spécifique dont le caractère interministériel est évident puisqu’il faut aussi bien évaluer le système de contrôle et de sanctions, que reconnaître les risques liés à l’infrastructure ou aux véhicules, ou analyser l’influence des produits psycho-actifs sur l’insécurité routière. Les organismes de recherche contribuent à établir les connaissances, l’ONISR doit être l’exploitant de ces connaissances et éventuellement le commanditaire de recherches qui lui sont utiles. Avec quatre personnes dans la structure actuelle, nous avons institué l’incapacité d’agir au niveau où il conviendrait de le faire. L’Agence Française de Sécurité Sanitaire des Aliments qui intervient dans un domaine responsable de moins de 100 morts chaque année a des moyens d’observation et d’analyse des risques sans commune mesure avec ceux mis en œuvre pour lutter contre l’insécurité routière. Il ne s’agit pas de réduire les capacités de l’AFSSA, mais d’assurer une cohérence dans les moyens accordés à la sécurité sous toutes ses formes. Le rôle de l’ONISR doit être étendu à la veille technologique, juridique, statistique à l’échelon international. Notre retard dans certains domaines est directement lié à l’insuffisance de cette veille. L’observatoire doit avoir en charge l’évaluation de la politique de sécurité routière, notamment l’effectivité des mesures décidées et leur efficacité.
Une structure de formation, capable de coordonner les formations spécifiques (des conducteurs, des policiers et des gendarmes, des magistrats) et de participer aux enseignements assurés par les structures qui ont en charge ces formations particulières. Le développement de l’accidentologie ne s’est pas accompagné de celui de la transmission du savoir acquis auprès des professionnels qui auront à agir en fonction de ces connaissances. Les convictions des magistrats, des policiers ou des gendarmes doivent se fonder sur un savoir scientifique et non sur leur auto-expertise de conducteur comme c’est le cas en grande partie actuellement. La formation aux nouvelles solutions techniques développées ou inventoriées par le service des techniques de l’Etablissement ferait partie de cette mission importante de mise à niveau permanente des acteurs de terrain dans un domaine en évolution rapide.
Eventuellement un service financier capable d’acheter du matériels et de financer des actions, hors infrastructures routières. 17 ans après l’homologation des éthylotests électroniques, nous utilisons encore largement les « ballons ». Les véhicules des policiers et des gendarmes travaillant dans des unités spécialisées de sécurité routière sont en nombre insuffisants et inadaptés aux nouvelles techniques qui faciliteraient leurs missions (transmissions, électronique embarquée). Le contrôle automatisé de la vitesse et la gestion des infractions constatées avec cette méthode impose des investissements importants. Ils ne seront pas assurés sans avoir recours à des financement spécifiques. Imaginer que l’on va avoir une efficacité dans le domaine de la sécurité routière uniquement avec des mesures organisationnelles et des textes réglementaires ou législatifs nouveaux, sans consacrer un financement spécifique important à un domaine en pleine évolution technique est une illusion.
Avantages et gains attendus
Assurer le développement des fonctions interministérielles avec des structures appropriées et un financement spécifique, s’ajoutant aux structures ministérielles qui conservent leurs activités particulières.
Inconvénients et difficultés envisageables pour sa mise en œuvre
Les difficultés seront celles provoquées par une mesure qui semble retirer du pouvoir à certaines structures ministérielles en renforçant le poids de l’interministériel. Il faut savoir choisir.
Argumentaire (état de la question, données disponibles)
Une fonction doit être assurée par un organisme qui a les moyens de ses missions. Le découpage ministériel traditionnel de l’administration française est un handicap majeur pour la mise en œuvre d’actions interministérielles. La création d’une structure de pure coordination est insuffisante. Il faut des outils adaptés à l’action ou à l’acquisition de connaissances, avec un financement adapté. Quand l’AFSSA a été créée, le pouvoir du ministère de la santé et de celui de l’agriculture n’a pas été amputé, leur capacité d’expertise a été au contraire accrue, un organisme responsable et doté de moyens leur donnant la crédibilité technique et scientifique. La comparaison entre les moyens mis en œuvre pour développer la sécurité alimentaire dans la filière bovine confrontée au problème de l’ESB et ceux consacrés à la sécurité routière sont instructifs. Les rapports entre les enjeux humains sont dans des ordres de grandeur de 1 à 10 000 pour le nombre de vies perdues, les investissements financiers ont été beaucoup plus importants pour traiter le problème le moins grave en termes de sécurité sanitaire.
Un exemple simple pour mettre en évidence la nécessité d’une « technicité interministérielle » : la mesure automatique des vitesses, et de façon plus générale l’utilisation de caméras numériques transmettant des données à des ordinateurs capables de les gérer directement, est une des solutions aux difficultés rencontrées par les forces de l’ordre confrontées à une délinquance de masse. Quand une nouvelle technologie de ce type apparaît, le premier investissement consiste à suivre son développement et à participer à toutes les réunions et congrès qui présentent les résultats et les matériels. Au congrès nord-américain sur la vitesse qui s’est tenu à Québec en juin 2001, il n’y avait pas de représentants des administrations françaises qui ont en charge l’adaptation des matériels et des législations face à des évolutions techniques. Entre les services du ministère de l’industrie, les industriels, les exigences du terrain, les garanties de sécurité, la gestion de l’information, la coordination avec le système de sanction, toute une chaîne incluant du matériel et du logiciel adaptés l’un et l’autre à un cahier des charges établi par les utilisateurs doit être mise en place. Les retards que nous subissons dans cette mise en œuvre de nouvelles techniques sont inhérentes à notre incapacité de gérer rapidement le passage par des réunions interministérielles. Là où un organisme responsable et doté de moyens agirait en un mois ou un an, l’interministériel peut en mettre cinq, parfois dix fois plus, voire même se révéler incapable d’agir.
Un autre exemple important est celui de la formation des magistrats dans le domaine de la sécurité routière. Il est gravement insuffisant alors que les délits routiers représentent fréquemment le quart de l’activité des tribunaux. Une formation accidentologique de base doit être associée à la formation au droit de la route, elle n’est pas assurée actuellement. Un établissement public de sécurité routière permettrait de développer un corps de connaissances reconnues, en collaboration avec les organismes de recherche, l’ENSERR, les structures de formation des policiers, des gendarmes et des juges. Des enseignants spécialisés doivent être capables d’intervenir dans les différents établissements de formation sans interférer avec leur autonomie, mais en assurant une coordination indispensable entre ces formations.
Conditions de mise en oeuvre (coûts, délais, organisation, partenaires, textes nécessaires...)
Un tel établissement public doit être créé par voie législative, comme l’AFSSA, l’AFSSAPS et l’INVS. Plusieurs méthodes peuvent être envisagées pour le financer et elles ne s’excluent pas mutuellement. Il peut s’agir de l’affectation d’une partie des amendes sanctionnant des infractions aux règles du code de la route, comme cela à été fait pour les infractions aux règles du stationnement. Même si les affectations de recette ne plaisent pas aux services financiers de l’Etat, il est des moments où l’urgence et la gravité d’une situation imposent une garantie de moyens à la hauteur de enjeux. Si l’on ne souhaite pas affecter des ressources par des mécanismes peu conformes à l’orthodoxie budgétaire,le financement peut être assuré directement par le budget de l’Etat. Il est également possible d’envisager une contribution des assureurs. Il faut avoir à l’esprit le coût pour le Trésor public de la loi d’amnistie de 1995 : 13 milliards de francs. Du fait des décisions du Président de la république, du Gouvernement et du Parlement, l’amnistie de 2002 n’a pas concerné les fautes de conduite. Les sommes ainsi épargnées vont être considérables, d’un montant de plusieurs centaines de millions d’€. Elles pourraient facilement être évaluées, un montant équivalent étant affecté au financement initial de cet établissement public. Dans une démarche programmée et compte tenu du calendrier budgétaire, il serait alors possible, après les décisions prises à la fin de l’année dans le cadre d’un comité interministériel, d’envisager le financement de l’établissement à hauteur du montant des amendes recouvrées du fait de l’absence d’amnistie des fautes de conduite. Le collectif budgétaire de 2002 fixerait ce montant après une évaluation conduite par les services des finances assurant leur recouvrement. Le statut et les fonctions de l’établissement seraient définies dans un texte législatif adopté au cours du premier semestre de 2003.
Si l’on tente d’évaluer les moyens nécessaires pour faire fonctionner un tel établissement, hors achat de matériel destiné à équiper des unités spécialisées, il faut envisager pour chacune des quatre fonctions principales (service chargé des nouvelles techniques, communication, observation et formation) des effectifs de 20 à 30 personnes.
Le statut juridique de l’Agence peut être celui d’un établissement public à caractère administratif, comme l’AFSA ou l’AFFSAPS, son conseil d’administration devrait être composé par des représentants des différents ministères techniques concernés et présidé par le Délégué interministériel à la sécurité routière.
5
Disposer dans chaque département d’une unité spécialisée de police ou de gendarmerie ne s’occupant que de sécurité routière
Enoncé du problème
Les unités de police et de gendarmerie implantées au niveau d’une agglomération ou d’un canton, ont un rôle important dans le domaine de la sécurité routière et il ne saurait être question de réserver cette activité à une unité spécialisée. Il est cependant difficile de conduire simultanément :
des actions locales qui exigent des liens étroits avec la population, et notamment ses éléments les plus utiles à la recherche de renseignements, ou les plus représentatifs,
des actions répressives qui font partie de la prévention des risques routiers.
Des unités spécialisées permettent d’associer une indépendance dans l’action à un professionnalisme rendu indispensable par le développement de matériels spécifiques de plus en plus performants qui exigent une formation appropriée. L’avantage d’une force unique au niveau départemental est d’assurer une unité de commandement. Elle est indispensable pour planifier les actions et éviter les contraintes absurdes provoquées par la juxtaposition, et souvent l’intrication, de territoires dépendant d’unités différentes de police ou de gendarmerie. Elle permet d’équiper cette unité avec des matériels performants adaptés aux tâches à assurer.
Objectif de la proposition
Ne pas avoir une attitude de refus a priori d’une telle solution, parce que l’on imagine immédiatement la difficulté de créer des unités mixtes associant des policiers et des gendarmes, ou de créer un corps nouveau avec ses statuts, ses rigidités, et la perspective de longs délais avant que la mise en œuvre ne soit effective. Il est possible d’envisager des unités spécialisées départementales avec des statuts police ou gendarmerie suivant le département, ayant la capacité d’opérer sur l’ensemble des routes du département. Cette dimension dans la zone d’action permettrait de s’appuyer sur une logistique optimisée et de supprimer l’émiettement des moyens entre des unités qui n’atteignent pas la taille critique pour disposer et mettre en œuvre toutes les techniques disponibles actuellement.
Avantages et gains attendus
La spécialisation permet d’assurer une formation de qualité, des investissements en matériel mieux utilisés, une réduction de la pratique des « indulgences » du fait de la moindre « proximité », et surtout une pratique plus homogène au niveau d’un département pour la mise en œuvre de plans de contrôle et de sanctions définis avec les autorités judiciaires et préfectorales. Des liens étroits avec un établissement public de sécurité routière (dont la création est proposée par ailleurs) permettraient de développer une formation continue indispensable pour s’adapter à l’évolution rapide des matériels et des méthodes de contrôle. Ces unités devraient dépendre d’une direction unique de la sécurité routière se situant au niveau du ministère de l’intérieur qui garantirait un usage exclusivement sécurité routière de ces unités spécialisées.
Les avantages de la spécialisation associent un meilleur savoir faire à la disponibilité des moyens adaptés aux missions.
Exemples :
recherche d’alcool et de stupéfiants lors de contrôles aléatoires. Cette mesure implique que des unités spécialisées, avec des personnels formés, des véhicules équipés de toilettes pour permettre un test urinaire, réalisent ces dépistages. Imaginer qu’ils pourraient être pratiqués par des unités spécialisés qui conduiraient à l’hôpital le plus proche les personnes suspectées de conduire sous l’influence de drogues est un non sens organisationnel, produisant une perte de temps considérable pour une efficacité réduite. La pratique des éthylotests dans le cadre de la loi de 1978 et de celle de 1990 a montré que le facteur limitant pour ces contrôles était la nécessité de conduire les personnes positives à un commissariat ou une brigade où l’éthylomètre permettait d’avoir la mesure légalement utilisable pour établir une procédure. L’homologation d’éthylomètres pouvant être embarqués dans des véhicules vient de supprimer cette limitation. Il faut éviter de la reproduire en l’amplifiant pour la recherche de drogues et accepter la spécialisation,
contrôle de vitesse des motocyclistes par des photos prises par l’arrière. Ces contrôles sont actuellement effectués par un nombre réduit d’unités qui ont acquis ce savoir faire. Des départements entiers peuvent ne jamais mettre en œuvre une telle technique faute de compétence. L’excès de vitesse favorisé par l’impunité est un des drames de l’insécurité routière, provoquant la mort de centaines de motocyclistes acteurs et victimes de pertes de contrôles,
usage de véhicules banalisés travaillant dans le flot de circulation et capables de faire des mesures de vitesse dans ces conditions. Il est hors de question d’équiper des unités locales avec de tels véhicules, cela ne serait raisonnable que dans des grandes agglomérations. Avoir un véhicule de ce type au niveau d’un département, confié à une unité spécialisée qui va aussi bien intervenir sur une voie rapide, que sur le réseau secondaire ou en ville, est un investissement raisonnable,
développement des contrôles automatisés avec lecture et traitement en temps réel des informations. Ce type de contrôle aura un développement important dans les prochaines années pour réduire la proportion de contraventions impayées, cet objectif étant une des clés de l’efficience du système de contrôle et de sanctions. Il ne faut pas limiter les contrôles automatiques à ceux de la vitesse par des caméras numériques à poste fixe. La caméra numérique a bien d’autres usages, notamment la vérification en série d’un grand nombre de véhicules qui passent devant une caméra embarquée lisant le numéro de la plaque d’immatriculation avec un ordinateur de bord traitant en temps réel l’information. Une base « d’impayés » constituée au niveau départemental permet d’identifier immédiatement et d’intercepter un véhicule dont le propriétaire a su soit organiser son « invisibilité » pour les services du trésor public par une fausse adresse sur la carte grise, soit laisser traîner une masse de contraventions impayés à des niveaux indiquant la volonté de ne pas régulariser sa situation. L’interception permet alors d’une part de relever les éventuelles infractions concernant les documents du véhicule (absence de mutation de carte grise, fausse adresse) et d’autre part d’obtenir le paiement immédiat des infractions impayées, sous peine d’immobilisation du véhicule.
La crédibilité du système de contrôle et de sanctions conditionne une grande part du succès ou de l’échec à court terme d’une politique de sécurité routière. Un gouvernement qui veut agir avec des moyens adaptés à l’urgence et obtenir des résultats rapides, ne peut se dispenser d’étendre la création actuellement ébauchée d’unités de forces de l’ordre spécialisées, se consacrant uniquement à la sécurité routière, sans être en permanence détournées de leur tâche par d’autres activités qui n’ont aucun rapport avec la sécurité routière.
Inconvénients et difficultés envisageables pour sa mise en œuvre
Il y a trois obstacles à la création de telles unités. Le moindre est l’existence de querelles de territoires, elles sont plus importantes vues de Paris que sur le terrain. La seconde est le risque de réduire l’action des unités locales de gendarmerie ou de police. A partir du moment où l’on admet que ces unités spécialisées ajoutent leur action à celle des unités locales de police et de gendarmerie, l’hypothèse d’une démobilisation de ces dernières n’est plus fondée, cela est évident dans les départements où ces unités ont déjà été créées. Le troisième obstacle est la volonté des responsables de la police et de la gendarmerie de conserver une polyvalence des effectifs. Le choix à faire est alors de nature à la fois technique et politique. Techniquement maintenir la situation actuelle est comparable à un système de santé qui n’aurait que des généralistes sans développer la spécialisation. Politiquement, il faut affirmer qu’une tâche aussi importante que la sécurité routière impose d’avoir des personnels qui ne soient pas distraits de leur fonction dès qu’un problème d’actualité mobilise policiers et gendarmes d’unités non spécialisées. La création d’un corps spécifique est une garantie de meilleure prise en compte de la première cause de mortalité violente évitable en France. Rappelons qu’il y a environ 1000 homicides volontaires chaque année et 8000 tués sur les routes.
Argumentaire (état de la question, données disponibles)
Les très nombreuses applications sur le terrain de cette notion d’unités spécialisées permet de comprendre que les différentes modalités de réalisation administratives sont accessoires par rapport aux objectifs fixés et aux moyens mis en œuvre. Les formes les plus élaborées de cette notion de spécialisation ont été développées aux Etats-Unis (dans certains Etats, le niveau de spécialisation étant très variable dans cette fédération), et les exemples de la police de Los Angeles ou de la Highway Patrol de Californie mettent en évidence l’intérêt d’un niveau élevé de qualification produit par une formation prolongée et la spécialisation. Les fonctions étant valorisées, elles sont recherchées et se situent à un niveau élevé dans l’attraction qu’elles exercent auprès de ceux qui envisagent une carrière professionnelle dans ce domaine. La situation est très différente en France, les conditions de travail actuelles de ces unités de police ou de gendarmerie spécialisées ne sont pas satisfaisantes. Nous avons besoin d’une véritable politique d’équipement, de formation et de mise en action des unités spécialisées qui provoquerait, chez les personnels concernés et chez les usagers, une modification profonde de la situation. Dans un hôpital comme dans le système de contrôle routier, la présence de spécialistes confirmés, capables de répondre à toutes les situations avec professionnalisme, est une condition de la qualité. Ceux qui ne veulent pas reconnaître cette nécessité ont une vision très courte des enjeux de sécurité routière et de l’évolution des techniques.
Conditions de mise en oeuvre (coûts, délais, organisation, partenaires, textes nécessaires...)
La meilleure solution est celle qui peut être rapidement opérationnelle, car elle n’impose pas la création d’un nouveau statut. Elle consisterait à avoir des unités spécialisées de gendarmes dans les départements à prédominance rurale et de policiers dans les départements à dominance urbaine (notamment les 8 départements de l’Ile de France, le Rhône, les trois départements littoraux de la région PACA, le Nord et éventuellement la Haute Garonne et la Gironde). Pour effectuer ces choix, il faut tenir compte des effectifs de personnels déjà spécialisés dans ces fonctions de police routière et de la fraction des accidents corporels et mortels (cette distinction est importante) observée dans les zones territoriales dépendant actuellement de la police ou de la gendarmerie.
Une fois le choix effectué, la définition des objectifs de moyens en personnel, en matériel, en locaux serait faite. Des formations communes seraient assurées en collaboration avec l’établissement public de sécurité routière qui aurait en charge le développement des matériels, des logiciels et des méthodes d’intervention pour garantir une homogénéité des pratiques indispensable pour qu’elles soient considérées par les usagers comme une référence constante et crédible.
Il est nécessaire de produire des textes donnant à ces unités spécialisées une compétence territoriale sur l’ensemble des voies d’un département. La durée de cette période de réorganisation pourrait être planifiée sur cinq ans, au terme desquels nous disposerions d’une force spécifique de sécurité routière, apte à traiter le problème au niveau d’importance qu’il mérite.
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Etablir le profil en personnel et en matériel de l’unité départementale de police ou de gendarmerie routière et faire le bilan de l’existant
Enoncé du problème
La spécialisation d’une unité de policiers ou de gendarmes se consacrant uniquement à la sécurité routière est déjà entreprise dans de nombreux départements. Leurs moyens sont très variables, allant d’une simple ébauche d’unités spécialisées à de véritables groupements d’une centaine de professionnels relativement bien équipés. Il est indispensable de faire le point sur l’état de ces unités, puis de mettre en œuvre une évaluation de leurs besoins pour programmer leurs évolutions en personnel et en équipement en fonction des besoins ainsi définis.
Objectif de la proposition
Fixer les critères utiles à la définition des effectifs et des matériels destinés aux unités spécialisées de gendarmerie ou de police routière. Ils doivent intégrer les caractéristiques des réseaux (kilométrage, nature des voies, densité de circulation), l’accidentalité observée, la population du département, son étendue, mais aussi des critères liés à l’évolution nécessaire des pratiques. La part des motocyclistes par rapport aux véhicules équipés d’une électronique adaptés aux nouvelles possibilités de contrôle et de transmission doit être précisée, ainsi que la proportion de véhicules banalisés par rapport aux véhicules identifiés. Les matériels utilisés par ces unités doivent être précisés (caméras et radars embarquées, ordinateur de bord avec imprimante, connexion immédiate avec les fichiers des cartes grises et des permis de conduire etc.), éthylotests et éthylomètres, nouvelle génération de radars etc.).
Avantages et gains attendus
Démultiplier l’efficacité des personnels en les dotant de matériels adaptés, en quantité et en qualité. Il faut également tenir compte de l’évolution des recrutements, de nombreuses unités spécialisées ont des postes vacants et ce n’est pas lié uniquement au nombre insuffisant de places dans les centres de formation de policiers et de gendarmes. Il y a indiscutablement une crise des vocations des motocyclistes. Elle peut s’expliquer par les contraintes du métier, ses risques, notamment dans les zones climatiquement les plus « défavorisées » de notre pays, mais aussi par la considération insuffisante accordée à la sécurité routière de façon plus générale. Il faut tenir compte de ces faits et développer une pratique plus importante de l’action à partir de véhicules à quatre roues bien équipés. C’est une évolution qui est évidente dans les pays les plus industrialisés et il convient de l’intégrer à notre politique d’équipement et de recrutement.
Inconvénients et difficultés envisageables pour sa mise en œuvre
Un bilan a toujours pour effet de rendre évidentes les insuffisances, voire les carences, mais cette visibilité de nos défaillances est la condition indispensable de l’amélioration de la qualité de l’action. Si la sécurité routière est une priorité, cette affirmation ne doit pas être uniquement dans les annonces. C’est notre aptitude à développer une gendarmerie et une police routière qui conditionnera la construction d’un système crédible et moderne de contrôle et de sanctions.
Argumentaire (état de la question, données disponibles)
Ce sont les dépenses de personnel qui sont les plus importantes dans le domaine de la surveillance du réseau routier. Un gestionnaire qui n’assure pas le meilleur équipement de ses personnels ne les utilise pas au mieux. Le sous équipement de certaines unités est patent, vieux véhicules, vieux radars, transmissions insuffisantes, tout se conjugue pour limiter leur efficacité.
Conditions de mise en oeuvre (coûts, délais, organisation, partenaires, textes nécessaires...)
Il serait utile d’organiser une réunion commune de responsables d’unités spécialisées actuelles de gendarmerie et de police pour leur faire déterminer une fourchette minimale et optimale de leurs moyens et de leurs équipements en fonction des caractéristiques du réseau qu’ils surveillent. Deux ou trois jours de réunion seraient nécessaires, avec dans un premier temps l’exposé de l’existant dans ces unités, puis dans un second temps un débat sur les nouveaux matériels et sur les équilibres souhaitables entre les différentes méthodes du système de surveillance et de sanction (part souhaitée et envisageable pour les contrôles entièrement automatisés, part des contrôles classiques avec radar couplé à un appareil photographique ou avec interception, part des contrôles avec des véhicules banalisés dans le flot de circulation). Les techniques et les besoins dans le domaine des transmissions seraient précisés, avec la participation de spécialistes des fichiers de données (cartes grises, permis de conduire) et de l’acquisition de données (lecture automatique de plaques d’immatriculation avec un lien en temps réel avec le fichier des véhicules recherchés, notamment ceux dont le propriétaire s’est rendu injoignable par une fausse adresse sur le fichier des cartes grises). A la suite de ce travail les équipements souhaitables seraient définis et un plan d’équipement établi.
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Etablir un programme d’identification des connaissances et des méthodes nécessaires pour prendre des décisions et évaluer leur action
Enoncé du problème
Prendre des décisions appropriées implique que l’on dispose de connaissances pertinentes pour identifier le problème posé, définir les moyens de le traiter, évaluer le coût de l’action, son efficacité et son acceptabilité. La difficulté est maximale quand on aborde un système, ce qui est le cas de l’insécurité routière. De multiples facteurs de risque influent les uns sur les autres, et il peut être plus facile d’atteindre un objectif en agissant sur un de ces facteurs que sur un autre. Une efficacité plus faible peut être compensée par une acceptabilité plus grande ou un coût plus réduit. De multiples exemples permettent de mettre en évidence des lacunes qui handicapent l’optimisation, voire la définition de certains programmes et affaiblissent les possibilités d’évaluer leur efficacité.
Paradoxalement l’insécurité routière est à la fois un problème dont on connaît beaucoup de déterminants et qui conserve des zones d’ombre. On devine leur importance, on est capable de définir ce qu’il faudrait faire pour améliorer leur connaissance, mais sans se donner les moyens d’atteindre cet objectif. Il est également paradoxal de constater que c’est dans le domaine de la sécurité routière que les méthodes d’évaluation du rapport entre le coût et l’efficacité se sont développées (il y a plus de trente années), mais que l’acquis de ces pratiques n’a pas été maintenu et développé comme il aurait fallu le faire. Les succès de la politique de sécurité routière pendant la période 1973-1990 ont pu être un facteur de démobilisation des acteurs. Il me semble également évident que les actions de sécurité en milieu urbain (opérations « ville plus sûre – quartiers sans accident ») n’ont pas été suffisamment prolongées, développées et valorisées. Il est indispensable de remobiliser tous les acteurs (INRETS, laboratoires de recherche des constructeurs ou associatifs, le CERTU, le SETRA, les CETE) pour utiliser au mieux les compétences de structures, insuffisamment coordonnées et utilisées.
Objectif de la proposition
Mettre en place un dispositif capable de définir dans un délai de trois mois après l’acceptation de cette proposition :
nos insuffisances de connaissances des déterminants de l’insécurité routière, intervenant au niveau national ou au niveau local,
nos insuffisances dans le domaine de la définition des méthodes et des moyens à utiliser pour agir sur les déterminants de l’insécurité routière,
nos insuffisances dans l’évaluation de la mise en œuvre de la politique de sécurité routière.
En aval de ces travaux, une programmation définirait les méthodes retenues pour réduire ces insuffisances, elle comporterait :
une hiérarchisation des objectifs retenus,
une identification des partenaires susceptibles de contribuer à réunir les données manquantes,
une évaluation du coût de ce programme de connaissances et un calendrier de son financement,
et finalement une intégration de ces processus dans le fonctionnement institutionnel, assurant le suivi, la publication, la mise à jour de ce système de connaissances et d’évaluation.
Avantages et gains attendus
Sortir d’une période où l’insuffisance de la coordination et de la coopération entre les chercheurs, la délégation interministérielle, les différents services administratifs et les cabinets ministériels nuit à la pertinence des choix décisionnels. Les logiques à court terme ne permettent pas :
de mettre à niveau les outils nous assurant que les problèmes sont identifiés, puis suffisamment analysés et quantifiés,
d’identifier tous les moyens d’agir, notamment les expériences étrangères publiées,
de développer le système d’évaluation qui permettra de s’assurer que les décisions sont effectives et adaptées à leur objectif.
Le gain attendu est simple, il correspond aux concepts de base garantissant l’effectivité, l’efficacité et l’efficience dans l’action, publique ou privée. Ils sont plus familiers aux acteurs de l’action en santé publique que dans d’autres domaines, car l’exigence de résultats y est plus forte, notamment du fait du risque judiciaire. La sécurité routière est un problème de santé publique : il exige rationalité, hiérarchisation des objectifs, pertinence des méthodes et qualité de leur mise en œuvre pour obtenir les meilleurs résultats possibles.
Inconvénients et difficultés envisageables pour sa mise en œuvre
Il n’y a pas d’inconvénients, il n’y a que des difficultés. La France est un pays dont les habitants aiment se prétendre rationnels, mais répugnent à accepter les exigences de la rationalité quand il s’agit d’évaluer leur action. Cette maladie atteint également les administrations et les décideurs.
Argumentaire (état de la question, données disponibles)
Pour planifier une réduction des risques de mort sur la route, il faut disposer de connaissances descriptives approfondies pour avoir un minimum d’aptitude à modéliser l’insécurité routière. Cette dernière est indispensable pour évaluer l’influence potentielle d’une décision particulière. Il est possible, à partir des données sur l’efficacité d’une ceinture de sécurité et des taux de port de la ceinture dans différentes conditions de circulation, de se fixer des objectifs et de définir une évolution du système de contrôle. Si l’on ne connaît pas le taux de port des ceintures à l’arrière, si la connaissance n’est pas suffisamment affinée au niveau géographique pertinent, si l’on n’a pas expérimenté l’effet d’un accroissement défini du contrôle exprimé en heures de fonctionnaires de police ou de gendarmerie dans un périmètre connu, il est impossible d’évaluer le rapport coût-efficacité d’une action dans ce domaine. J’ai pris volontairement un exemple simple pour lequel nous disposons d’une partie des connaissances nécessaires. Pour d’autres problèmes majeurs, nous sommes confrontés à un déficit de connaissances qui ne peut qu’induire l’irrationalité à tous les échelons de la décision. Un de mes plus mauvais souvenirs d’évaluation en sécurité routière a été le refus par le ministère de l’équipement de l’évaluation de l’efficacité du contrôle technique des véhicules. Il était facile à mettre en place, en satisfaisant un minimum d’exigences méthodologiques pour planifier la mise en place du dispositif. L’inconvénient était évidemment de courir le risque de constater que le contrôle ne modifiait pas l’accidentalité.
Autre exemple de l’interférence entre les connaissances et la prise de décision politique dans le domaine de l’insécurité routière, le débat sur les conséquences possibles de l’amnistie des fautes de conduite. Il a été initié en 1994 par un groupe de médecins affirmant qu’il pouvait être dangereux de savoir que les fautes de conduite seraient amnistiées, notamment quand des médias irresponsables annoncent l’amnistie et expliquent aux automobilistes qui ne respectent pas le code (sans danger bien sûr, puisqu’ils conduisent mieux que la moyenne !) qu’ils peuvent arrêter de payer leurs contraventions. La campagne contre l’amnistie a été reprise fin 2001, plusieurs associations se sont mobilisées et ont contribué à obtenir la décision du candidat Jacques Chirac de renoncer à l’amnistie des fautes de conduite. L’argumentaire pouvait être qualitatif, il est absurde d’annoncer le pardon des fautes avant qu’elles ne soient commises, l’impunité annoncée est une promesse dangereuse. Il était plus pertinent de fonder l’évaluation du risque en demandant aux spécialistes de l’évaluation des séries chronologiques de s’emparer du sujet. Le problème devenait une urgence de santé publique quand un ingénieur des ponts et chaussées a affirmé que la surmortalité précédant l’élection de 1988 et celle de 1995 était liée à une variation aléatoire de la mortalité routière s’associant aux variations du trafic. J’avais produit une évaluation probabiliste « rustique » du risque lié à l’amnistie, mais on pouvait la considérer comme insuffisante, compte tenu du niveau de développement actuel des techniques d’analyse des séries chronologiques. Deux économistes de Paris-Dauphine ont réalisé une évaluation quantitative, évaluant la mortalité attribuable à 300 morts pour chacune des deux dernières amnisties. Dans le même temps, des spécialistes de la modélisation du risque routier et de l’analyse des données chronologiques, saisis par le comité d’experts auprès du conseil national de la sécurité routière, se heurtaient à l’insuffisance des bases de données utilisables pour affiner l’évaluation du risque attribuable. Heureusement l’acte politique de supprimer l’amnistie des fautes de conduite a été pris, mais les décideurs auraient eu une tâche plus facile avec un argumentaire scientifique complet à leur disposition au moment de la décision.
Nous sommes donc dans une situation d’insuffisance de la contribution de la recherche et de l’usage des méthodes les plus fondamentales de la gestion dans la définition de nos actions de sécurité routière. Il faut rompre avec l’improvisation insuffisamment argumentée et évaluée, en adoptant des méthodes plus rationnelles. L’identification des besoins est la première étape.
Conditions de mise en oeuvre (coûts, délais, organisation, partenaires, textes nécessaires...)
Ma proposition est de réaliser deux séminaires de deux jours pour chacun des trois grands besoins cités dans l’énoncé du problème. Le premier de ces séminaires définirait l’existant et envisagerait les besoins et les méthodes à mettre en œuvre pour les satisfaire. Le second, qui suivrait le premier dans un délai inférieur à deux mois, serait destiné à finaliser les propositions, à l’aide de textes rédigés par les rapporteurs du premier séminaire. L’expérience récente du groupe de travail ayant produit le rapport sur les gisements de sécurité routière peut être particulièrement utile pour ce travail, car en tentant d’évaluer ces gisements, ils ont buté sur un certain nombre d’insuffisances de connaissances. Ils peuvent contribuer à les définir et proposer les méthodes à adopter pour les réduire. La commission d’évaluation du système de contrôle et de sanctions peut avoir le même rôle dans son domaine.
Sur le thème particulièrement important des besoins de recherche en sécurité routière, une réunion va avoir lieu les 12 et 13 décembre. Il serait utile de programmer le premier séminaire sur le thème des connaissances immédiatement après cette réunion, pour bénéficier de son apport.
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Abaisser le seuil à partir duquel une vitesse excessive est sanctionnée
Enoncé du problème
Les seuils d’intervention des gendarmes et des policiers lors des contrôles de vitesse ont progressivement dérivé, la tolérance pouvant dépasser 30 km/h, alors qu’il y a déjà un « abattement » entre la vitesse réelle mesurée et la vitesse inscrite sur la procédure, une circulaire ayant établi une différence entre ces deux notions, avec un barème des valeurs mesurées et des valeurs retenues. On ne peut parler constamment de « tolérance zéro » alors que des niveaux de tolérance aussi élevés sont la règle.
Objectif de la proposition
Supprimer dans des conditions appropriées, soigneusement définies, programmées et annoncées, la dérive dans les contrôles de vitesse et redonner son sens à la règle en appliquant un barème identique dans toute la France.
Cette décision permettra d’appliquer les règles sur les limites de vitesse avec une homogénéité et une constance indispensables pour restaurer leur crédibilité, alors que la situation actuelle rend la règle incertaine et donc la répression peu compréhensible. Atteindre ce but implique de se préoccuper d’un objectif intermédiaire important, redonner sa place à un encadrement strict de l’application des textes sur le terrain. Ce problème majeur dans la gestion de l’insécurité routière n’a pas été débattu au niveau des structures interministérielles, ni à celui des directions des polices urbaines et de la gendarmerie. C’est sur le terrain, dans les unités, que le souhaitable et le possible sont déterminés, avec un flou complet et sans argumentaire cohérent. Entendre affirmer qu’en l’absence de ces seuils d’intervention il faudrait arrêter presque tous les usagers témoigne d’une absence de réflexion sur l’adaptation des comportements aux pratiques qui caractrise les systèmes « vivants ». La dérive progressive des vitesses de circulation est le produit d’une adaptation permanente d’une population de conducteurs. Ces derniers ne sont pas persuadés de la pertinence des vitesses légales autorisées, ils surestiment leurs capacités et sont plus sensibles à la réalité des contrôles qu’à la limite fixée par la réglementation. Les moins aventureux accompagnent l’évolution des seuils à partir desquels interviennent les gendarmes et les policiers, les plus transgresseurs précèdent l’évolution suivante, et contribuent par leur nombre à élever le seuil d’intervention. Un système de sanction, qui prend pour référence la délinquance des usagers pour tenter de s’y adapter, est condamné à poursuivre sa dérive et à vider la loi de son sens et de sa crédibilité.
Avantages et gains attendus
Réduire les vitesses moyennes et donc l’accidentalité en redonnant une réalité aux règles. Il ne peut y avoir une différence aussi importante entre la théorie et la pratique de terrain. De nombreuses études ont précisé la relation entre les vitesses moyennes et l’accidentalité. Des exemples sont notamment présentés dans le rapport du ministère britannique des transports publié en 2000. Une élévation de 10% de la vitesse accroît l’accidentalité de plus de 20%. Le niveau de gain possible si l’on appliquait strictement les règles (objectif d’effectivité) exprimé en morts évitées est un des plus importants envisageable à court terme. Couplé à des décisions fermes pour supprimer la pratique des « indulgences », il peut redonner une crédibilité nouvelle à nos pratiques de contrôle de la vitesse avec des gains se situant entre 1000 et 2000 tués suivant l’effectivité de l’application de la mesure. Il faut insister sur l’importance d’une telle décision dans le cadre d’un développement des contrôles automatisés. Si un réglage laxiste peut être pratiqué au niveau d’une unité et pour un contrôle de quelques heures, il est impensable que des appareils à poste fixe et destinés à assurer un contrôle exhaustif intègrent les marges de tolérance actuelles. Une discordance entre les deux types de contrôle achèverait de faire perdre sa crédibilité à l’application des textes, donnant l’impression d’une réglementation dont l’application est incohérente.
Inconvénients et difficultés envisageables pour sa mise en œuvre
Il est toujours plus difficile de reprendre ce qui a été progressivement abandonné que de maintenir avec constance l’application d’une mesure. Le retour brutal au droit donnerait l’impression d’une injustice, puisque ce qui était toléré cesserait de l’être, faisant tomber dans le piège tous les usagers qui avaient intégré une norme de fait assez floue (+20, +30 voire +40 km/h), à la place de la norme réglementaire. Il sera donc indispensable d’organiser ce changement d’attitude, de l’expliquer dans des campagnes d’information à la mesure de son ampleur, et surtout de le programmer ouvertement pour éviter de surprendre les usagers par de nouvelles pratiques en rupture avec le laxisme actuel.
Argumentaire (état de la question, données disponibles)
Deux phénomènes sont associés pour produire cette différence entre la théorie et la pratique :
la volonté d’intégrer les erreurs possibles de la mesure. Elle a provoqué l’établissement d’une circulaire qui indique aux personnes assurant la rédaction des procédures la valeur à porter sur leurs documents en fonction des valeurs mesurées. Un tableau a été joint à cette circulaire, il fixe par tranche de 10 km/h les vitesses mesurées et retenues, par exemple une vitesse mesurée de 106 km/h sera reportée à 100 km/h dans la procédure. Il faut savoir que les vérifications périodiques des radars indiquent des différences entre vitesse réelle et vitesse mesurée très inférieures aux différences indiquées sur ce tableau,
une « tolérance » qui s’ajoute aux effets du barème, signifiant que la limite de vitesse autorisée n’est plus une référence absolue qu’il est interdit de dépasser, mais une indication dont l’usager sait qu’elle n’a plus la valeur que lui donne le code de la route.
Il est difficile d’obtenir une documentation précise de ce comportement dans des textes écrits. Nous avons disposé de deux types de renseignement pour préciser ces faits :
des études faites par des chercheurs de l’INRETS qui ont analysé les distributions des vitesses relevées lors d’infractions dans différents contextes de limites de vitesse. Ces distributions font apparaître nettement l’existence d’un seuil au dessous duquel aucune infraction n’est relevée ni suivie d’une procédure (études de M.B. Biecheler et collaborateurs),
des communications officieuses ou des observations personnelles lors de pratiques de contrôle de vitesse avec interception ou par photographies (exemple de seuil à 106 km/h mesurés à une intersection où la vitesse est limitée à 70 km/h),
Les pays qui ont une faible accidentalité et un meilleur respect des règles sur les limitations de vitesse ont des pratiques très différentes des nôtres dans ce domaine. Les Pays-Bas ont officialisé un seuil de 3km/h qui intègre les imprécisions éventuelles des instruments de mesure et la tolérance sur le respect de la règle. La Grande Bretagne a établi un barème qui intègre également les deux facteurs précités (erreur possible et tolérance). Les différences n’ont rien de commun avec nos pratiques.
Conditions de mise en oeuvre (coûts, délais, organisation, partenaires, textes nécessaires...)
La mesure aurait un coût nul en dehors des coûts des campagnes de communication à mettre en œuvre pour la justifier et indiquer les conditions précises d’application des nouvelles pratiques. La chronologie devrait être la suivante :
coordonner la formation des responsables des unités de police ou de gendarmerie assurant les contrôles pour expliquer l’objectif à atteindre et la justification de ce changement d’attitude (analyse de la dérive des pratiques sur des documents précis, description des relations entre les vitesses moyennes et les vitesses excessives, relation entre le risque et les vitesses moyennes etc.),
supprimer la circulaire instituant cette différence artificielle et injustifiée entre la vitesse indiquée par l’appareil de mesure et la vitesse retenue qui est reportée sur la procédure et sert à fonder la sanction. Il n’y aurait plus qu’une seule vitesse prise en compte, celle qui est mesurée, et le barème actuel serait officialisé comme intégrant d’une part l’erreur minime qui existe sur la mesure et une tolérance maximale définissant le seuil d’intervention lors d’un contrôle. Cela signifierait en pratique que le seuil de la sanction en ville serait de 56 km/h (valeur mesurée par un radar fixe), sur une route limitée à 90 km/h il serait de 96 km/h et sur autoroute de 138 km/h.
fixer une date de mise en application des nouvelles instructions et accompagner la mesure d’une communication vers les usagers d’une ampleur sans commune mesure avec les campagnes actuelles. La communication devrait reprendre tous les éléments objectifs de la connaissance du lien entre les vitesses de circulation et les vitesses à l’impact et leurs conséquences. Elle indiquerait le niveau des seuils d’intervention,
lors de la mise en œuvre, un effort très important de surveillance serait réalisé, avec une intervention systématique pour tous les dépassements, si faibles soient-ils des limites fixées par le tableau des vitesses « tolérées » en fonction de la limite autorisée. Il conviendrait d’éviter toute forme de dérive sous la forme d’une phase « d’avertissement » qui irait à l’encontre de l’objectif fixé. Il faut que les usagers modifient immédiatement leur comportement et que la crédibilité de la mesure soit suffisante pour qu’il y ait un effet d’entraînement réalisé par une majorité d’usagers respectant les nouvelles applications de la règle,
publier au niveau régional un indicateur représentatif des distributions de vitesses mesurées, des vitesses moyennes sur les différents types d’infrastructure, des infractions constatées (par classe de 10 km/h d’excès de vitesse) et de l’accidentalité. Cette documentation réaliserait non seulement une information de l’usager destinée à le convaincre que la règle a un sens, mais aussi une évaluation des pratiques sur le terrain.
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Utiliser les tickets de péage sur les autoroutes pour contrôler les excès de vitesse
Enoncé du problème
Comme sur l’ensemble du réseau routier français, la limite de vitesse sur les autoroutes est mal respectée, 10,6% des usagers dépassant de plus de 20 km/h la vitesse maximale autorisée et 3,7% la dépassant de plus de 30 km/h. Le risque évoluant suivant une puissance de la vitesse, la fraction des conducteurs en excès de vitesse impliqués dans des accidents est très supérieur à ces proportions. Il faut améliorer le respect strict des limitations de vitesse, sur les autoroutes comme sur les autres voies.
Objectif de la proposition
Assurer le respect de la vitesse maximale autorisée sur les autoroutes en utilisant le contrôle des vitesses moyennes. Bien que la mortalité au kilomètre parcouru y soit plus faible que sur les autres types de voies du fait de la sécurité structurelle assurée par la séparation des circulations et l’absence d’intersection, l’habitude d’aller vite se prend sur les autoroutes, et il est difficile d’obtenir le respect des vitesses maximales autorisées sur les autres voies quand des tolérances anormalement élevées sont pratiquées sur les autoroutes. Rappelons qu’un pays comme les Etats Unis, où les distances entre agglomérations sont beaucoup plus élevées qu’en France, avec des kilométrages annuels des usagers également plus élevés, les vitesses maximales sur autoroute sont à la fois plus faibles et mieux respectées.
Avantages et gains attendus
Les avantages de la méthode sont nombreux :
elle est exhaustive, tous les usagers sont contrôlés à l’identique,
elle est peu coûteuse, les tickets de péage comportent l’heure du passage du véhicule, il est facile de donner une valeur légale à ces indications en assurant le contrôle périodique des appareils qui délivrent les tickets, l’heure est un paramètre particulièrement facile à maîtriser,
elle réduit l’intérêt pour les véhicules inutilement rapides et puissants,
elle permet un contrôle facile et sans risque sur des voies où les contrôles avec interception sont particulièrement difficiles et potentiellement dangereux,
elle marquerait un changement d’attitude radical des décideurs politiques dans le domaine de l’insécurité routière. Une mesure automatique permettant de pacifier les autoroutes serait prise en refusant les prétextes qui traduisent l’abandon de l’efficacité et de l’équité, donc un manque de sincérité de ceux qui affirment leur détermination d’agir, mais n’osent pas passer à l’acte en prenant une décision qui n’a pas d’inconvénient et rend la loi crédible.
Le nombre de tués sur les autoroutes de liaison est actuellement de 283 (2001). Il est difficile de préciser la fraction attribuable à une conduite au-delà de 130 km/h faute d’avoir organisé une étude accidentologique comparant l’heure de passage à un poste de péage et l’heure de l’accident, ou des études tentant de reconstituer les trajectoires et donc les vitesses à partir des données observées après l’accident (ces étude sont particulièrement difficiles dans les accidents sur autoroute). Les pertes de contrôle sont fréquemment la conséquence d’excès de vitesse non documentés, comme les accidents en dépassement ou ceux liés à l’éclatement d’un pneumatique (surcharge et vitesse excessive). Une étude de l’Association des sociétés françaises d’autoroutes (déc. 99) indiquait qu’une vitesse excessive et inadaptée était présente dans 1 accident sur 2, associée dans 76% des cas à un autre facteur. Si l’on fait une estimation très basse des accidents provoqués par des excès de vitesse sur autoroutes de liaison, un minimum de 20% des accidents est concerné, soit 60 tués, c’est-à-dire dix fois plus que le nombre de victimes de l’encéphalite spongiforme bovine en France au cours des cinq dernières années.
Inconvénients et difficultés envisageables pour sa mise en œuvre
Il n’y a pas d’argument de fond opposable à une telle mesure puisque personne ne peut prétendre qu’il y a un inconvénient à appliquer une mesure simple, peu coûteuse, qui permet de faire respecter la loi. Cette méthode n’exerce aucune contrainte supplémentaire sur l’usager puisque la limitation de vitesse sur autoroute existe déjà. Refuser la méthode équivaut simplement à refuser d’être efficace. L’argument des contraintes sur la vie privée des usagers ne résiste pas à l’analyse. Un télépéage, un paiement par carte bancaire, un appel sur un portable sont des facteurs de « traçabilité » d’un usager, alors que le ticket de péage est un instrument de contrôle indispensable au paiement qui n’est nullement personnalisé en l’absence d’infraction. Le contrôle par la vitesse moyenne ne « localise » pas plus cet usager qu’une photo déclenchée par un radar ou un contrôle avec interception.
L’argument émis quand cette proposition a été faite dans le livre blanc de sécurité routière de 1989 est le risque de « compensation » de vitesses moyennes élevées par des arrêts sur les aires de repos. Cette objection n’a pas de valeur, des contrôles aléatoires peuvent être effectués à l’arrivée sur une aire de repos, sans danger pour les usagers et les intervenants, et sans matériel de mesure autre qu’un téléphone portable donnant accès à une l’heure légale ou à la base de données gérant les heures de passage en cas de télépéage.
Prétendre que l’autoroute tue moins au kilomètre parcouru n’est pas un argument recevable, chaque mort évitée par une méthode facile à mettre en œuvre est un gain pour la sécurité routière et il est facile de citer l’exemple des mesures mises en œuvre pour assurer la sécurité alimentaire de la viande bovine. Elles ont coûté des milliards d’€ pour sauver quelques vies.
Argumentaire (état de la question, données disponibles)
Les usagers savent que l’on peut rouler à près de160 km/h sans risque de sanction (160 km/h réels font actuellement retenir 152 km/h comme vitesse inscrite dans la procédure et peu de pelotons de gendarmerie sanctionnent au dessous de 150 km/h « retenus ». Cette situation incite à l’achat et donc à la production de véhicules inutilement rapides. La conséquence est un accroissement rapide des vitesses sur les autoroutes, une mesure des vitesses moyennes entre péages faite en 1996 et 1999 sur le même tronçon d’autoroute a révélé un accroissement de 2,9 km/ de la vitesse moyenne avec plus de 20% de ces vitesses moyennes supérieures à 130 km/h. Si l’on veut faire respecter les règles, il faut disposer de méthodes de contrôle simples et automatisées. Une mesure répond à ces critères pour surveiller les vitesses pratiquées sur les autoroutes : l’usage des tickets de péage pour contrôler les vitesses moyennes et sanctionner les usagers qui dépassent sur un tronçon la vitesse maximale autorisée. Cette mesure est un véritable test de la volonté d’agir du gouvernement. Ne pas la prendre signifie que l’on accepte la transgression de la règle sur les limites de vitesse là où la vitesse autorisée est la plus élevée. L’adopter constituerait un signe extrêmement fort en faveur de la fin du règne de la vitesse excessive et illégale, sur les autoroutes comme sur les autres voies.
Conditions de mise en oeuvre (coûts, délais, organisation, partenaires, textes nécessaires...)
Faire que la législation autorise la mesure d’une vitesse moyenne sur une section de voie pour fonder le constat d’une infraction à la réglementation sur les limites de vitesse. Le coût de la mesure sera faible, les tickets de péage contenant l’information nécessaire. Il faudra établir avec les sociétés concessionnaires le calendrier de l’application de la mesure, et les conditions de son application dans les cas de paiement par télépéage (traitement des données par le système informatique qui assure le paiement du péage et transmission des données à un organisme gestionnaire) et de paiement direct forfaitaire encore en service sur certains tronçons. Les données et les documents à transmettre à l’administration pour traiter les infractions devront être définis par voie réglementaire.
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Déposer auprès de l’agence de Genève des Nations-Unies qui produit les normes des véhicules (WP 29) un projet de norme de limiteur de vitesse pour les voitures légères
Enoncé du problème
En juin 1999, le représentant de la France au WP 29 a déposé un projet de norme définissant une dispositif ayant deux propriétés :
donner au conducteur la possibilité de fixer une vitesse maximale entre 50 et 140 km/h (mais sans pouvoir la fixer au delà de cette valeur),
enregistrer la vitesse réelle du véhicule toutes les 5 secondes durant les deux dernières heures pendant lesquelles le véhicule a circulé. L’enregistrement pouvait être lu par un policier ou un gendarme à l’aide d’une prise normalisée.
En septembre 1999, le compte rendu de la réunion du WP 29 indique que la France a modifié son projet, le rendant totalement inefficace par la suppression de l’enregistrement et de la limitation de la vitesse maximale. Cette position est rapportée dans le compte rendu avec les termes suivants : «The expert from France explained that he did not expect to discuss it in detail but intended to ask for contributions, in order to improve the proposal. He also explained that prescriptions for the recording device (paragraph 5.2.1.13.2.) should be eliminated from the proposal. The expert from Germany reminded GRRF that, in his country, the speed limits did not apply for M1 vehicles on the motorway and announced that such a proposal would be difficult to support in his country. The expert from France explained that the proposed device should maintain the speed selected by the driver and did not have the aim of introducing a general speed limitation ».
Objectif de la proposition
Rétablir le projet initial de 1999 en attirant l’attention du WP29 sur l’urgence de l’adoption d’une telle norme, compte tenu des enjeux de sécurité sanitaire. L’agence ayant travaillé depuis 1999 sur le projet édulcoré qui a servi de position de repli pour éviter une norme contraignante, il est facile d’adapter le dispositif retenu pour lui rendre son efficacité.
Avantages et gains attendus
Assurer une limitation de la vitesse à la construction et dissuader l’excès de vitesse par la mémorisation des vitesses réelles pratiquées. En cas d’accident, une telle mémorisation permet de sauvegarder les intérêts des victimes en précisant la vitesse de circulation des véhicules impliqués. Les enjeux sont ceux des décès liés à des excès de vitesse, soit plusieurs milliers de décès annuels en France.
Un avantage non négligeable de cette mesure pour les décideurs publics français est de déplacer une partie de leur responsabilité pénale vers l’agence des Nations Unies puis vers l’Union Européenne dès que la norme sera disponible. Il est évident que le risque judiciaire va peser sur le dossier des véhicules inutilement rapides et de ce fait dangereux. Le code de la route (article L.311-1) prescrit de construire des véhicules « de façon à assurer la sécurité de tous les usagers de la route». La fabrication de véhicules qui peuvent dépasser largement les vitesses maximales autorisées sans la moindre justification autre que le fait qu’ils se vendent, engage la responsabilité des constructeurs, mais également des pouvoirs publics qui autorisent leur mise en circulation. Il s’agit d’une faute caractérisée car le risque est important, il est connu, et de nombreux experts se sont prononcés pour une limitation de la vitesse à la construction, notamment dans le Livre blanc de 1989. Le point le plus important est que ce risque est institué sans la moindre contrepartie bénéfique, ce qui le rend totalement inutile et insupportable. Le risque juridique a été rappelé récemment dans le rapport sur les « gisements de sécurité routière » produit en 2002 par un groupe de travail réuni à l’initiative de la DRAST (Direction de la recherche et des affaires scientifiques et techniques). Ce rapport indiquait : « Bien entendu la vitesse excessive traverse l 'ensemble des gisements comme facteur déclenchant ou aggravant de l'accident et de ses conséquences. A l'issue de ses travaux, le groupe se sent le devoir de mettre l'accent sur quelques unes des contradictions les plus flagrantes que la situation actuelle en matière de vitesse fait ressortir. On ne peut pas en effet mettre dans les mains des conducteurs, y compris les plus jeunes et les plus inexpérimentés, des véhicules dont les caractéristiques (puissance et vitesse en particulier) sont sans rapport avec la réglementation et s'étonner tant de leur utilisation effective que des résultats de celui-ci. Les pouvoirs publics, au plan français comme européen, ne pourront pas longtemps reculer devant des mesures que la connaissance scientifique des facteurs de sur-risque (puissance, vitesse, poids) et des conséquences de leur non prise en compte rend de plus en plus inévitables, mais qui sont retardées pour des raisons étroitement économiques. Peut-on croire qu'elles seront plus faciles à prendre sous le sceau de l'urgence, après des procès retentissants, plutôt qu'en évaluant à l'avance leurs effets économiques et sociaux afin d'opérer un traitement à froid, concerté et planifié ? ».
Inconvénients et difficultés envisageables pour sa mise en œuvre
Il n’y a pas d’inconvénient, seulement des difficultés relationnelles avec les pays qui fabriquent des véhicules particulièrement rapides et puissants, notamment l’Allemagne. Les objections concernant l’utilité d’une « réserve de puissance » pour achever un dépassement son sans objet dans ce contexte car il est possible de disposer d’une accélération suffisante tout en ayant une limitation de la vitesse maximale (il s’agit alors de couple et non de vitesse maximale), d’autre part l’objection est sans fondement car les dispositifs envisageables permettent de dépasser une vitesse affichée en cas d’urgence pendant une période limitée. A l’approche de la vitesse maximale qui ne doit pas pouvoir être dépassée la nécessité de conserver une possibilité d’accélération est nulle puisque l’usager est alors sur autoroute où il n’y a jamais d’urgence à achever un dépassement. Cette nécessité n’est concevable que sur le réseau limité à 90 km/h ou moins.
Argumentaire (état de la question, données disponibles)
Le risque lié à la vitesse est un des mieux documenté par les études accidentologiques. Les véhicules actuels sont conçus pour ne pas respecter les règles sur les limitations de vitesse et il est indispensable d’assurer une cohérence entre les règles et l’outil. Toutes les données des assureurs, notamment pendant la période où coexistaient des véhicules inutilement rapides et des véhicules nettement plus lents que les plus lents des véhicules actuels, ont mis en évidence la forte augmentation de l’implication dans les accidents et du dommage corporel provoqué chez des tiers quand la vitesse maximale du véhicule augmente (livre blanc de sécurité routière – documentation française 1989 – graphique 24 page 105).
Conditions de mise en oeuvre (coûts, délais, organisation, partenaires, textes nécessaires...)
Le coût est nul, le délai peut être très court le texte de 1999 étant disponible et pouvant être adapté au travail qui a été fait depuis cette date par le WP 29.
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Définir une position française au niveau des instances européennes visant à obtenir des décisions contraignantes concernant la limitation de la vitesse de tous les véhicules à la construction
Enoncé du problème
L’homologation d’un véhicule permettant sa commercialisation se fait suivant des normes établies par une agence des Nations-Unies de Genève. Ces normes sont incorporées dans une réglementation unique au niveau européen depuis 1996. Cela signifie qu’un pays ne peut plus s’opposer unilatéralement à l’importation d’un véhicule répondant à ces normes. Quand la France a décidé de limiter la vitesse des poids lourds à la construction, elle avait encore la possibilité de faire ce choix. La Communauté à mis près de dix ans à la suivre et à adopter la même réglementation. Actuellement la procédure de réduction du tonnage des véhicules soumis à une limitation de vitesse à la construction est en cours, elle va abaisser à 3,5 Tonnes, le poids maximal au dessus duquel la vitesse sera limitée. Le problème est de savoir quand l’Union interviendra pour limiter la vitesse des véhicules qui provoquent le plus grand nombre de décès par accident.
Objectif de la proposition
L’adoption au niveau européen de dispositifs limitant la vitesse maximale des véhicules. Cette mesure est inéluctable, elle est d’ailleurs prévue. Dans l'un des considérants de la directive 92/6/CEE qui a institué la première limitation de vitesse des poids lourds à la construction, il était indiqué que ces exigences ne devraient, dans un premier temps, être imposées que pour les véhicules lourds qui sont le plus souvent utilisés en transport international. Par la suite, elles pourraient, compte tenu des possibilités techniques et de l'expérience des États membres, être étendues à des catégories de véhicules à moteur plus légers. Le moment est venu de faire des propositions dans ce sens, elles sont rendues indispensables à la fois pour des raisons de sécurité routière et pour contribuer à la défense de notre environnement (respect des accords de Kyoto).
Avantages et gains attendus
La réduction de la vitesse des véhicules est une des méthodes les plus efficaces pour améliorer la sécurité routière. Il convient dès maintenant de développer les outils techniques et réglementaires au niveau européen en mettant les différentes instances (commission, conseil des ministres, parlement) face à leurs responsabilités. Une directive doit limiter la vitesse des véhicules légers à la construction, et développer les méthodes de contrôle intelligent de la vitesse en utilisant les ressources actuelles de l’électronique de bord (combinaison d’un positionnement du véhicule sur le réseau routier par satellite, permettant de connaître la vitesse limite autorisée localement, et d’un asservissement automatique de la vitesse maximale que peut atteindre le véhicule à la vitesse autorisée.
Inconvénients et difficultés envisageables pour sa mise en œuvre
Le conflit sera de nature économique comme lors de chaque confrontation de l’Union à un problème de sécurité sanitaire. L’Europe communautaire a d’abord été construite avec un objectif économique, pour faciliter les échanges. Les autres objectifs ajoutés au fur et à mesure de la modification des traités ont toujours été en retard par rapport à l’objectif initial. Ces retards sont apparus clairement lorsque l’Europe a été confrontée à des risques tels que celui provoqué par l’amiante ou par le développement de l’encéphalite spongiforme bovine. Quand un pays a un intérêt particulier à maintenir ou à développer un facteur de risque pour des motifs économiques, il est difficile d’obtenir de l’exécutif communautaire une décision privilégiant la sécurité sanitaire. Il est évident que le conflit avec le seul pays qui n’a pas limité la vitesse maximale des véhicules sur son réseau autoroutier, l’Allemagne, sera inévitable si la France prend une initiative au niveau de l’Union. Il faut accepter ce débat et le présenter clairement comme une nécessité de sécurité publique.
Argumentaire (état de la question, données disponibles)
Il est fondé :
sur la relation prouvée par toutes les statistiques des assureurs entre la puissance inutile et le risque d’être impliqué dans un accident de la circulation,
sur l’inutilité totale de la production de véhicules dont la vitesse maximale dépasse la vitesse maximale autorisée.
Conditions de mise en oeuvre (coûts, délais, organisation, partenaires, textes nécessaires...)
La France peut entamer des démarches au niveau de l’exécutif communautaire en se fondant sur les éléments objectifs du risque lié à une vitesse inutilement rapide des véhicules légers. Elle peut faire des propositions concrètes avec un calendrier raisonnable pour l’application de mesures de limitation de la vitesse à la construction, puis d’équipement des véhicules avec des systèmes intelligents de contrôle de la vitesse. En cas d’obstacles insurmontables, elle dooit indiquer qu’elle utilisera les possibilités d’action unilatérale prévue par le traité, en acceptant le risque d’une action devant la cour de Luxembourg. Compte tenu de la solidité du dossier et de l’évolution de la jurisprudence de cette Cour, elle a toutes les chances de voir reconnaître son droit d’agir dans un objectif de sécurité routière par cette juridiction. Il convient de bien comprendre que l’action ne se situe pas dans le domaine de la précaution, comme lors de l’action unilatérale de la France à propos de l’interdiction de l’importation de viande bovine britannique, contre l’avis de la commission. Il s’agit de prévention, c’est à dire de protection contre un risque important et bien documenté, où l’efficacité de l’action de limitation de vitesse à la construction pourrait à la fois être indiscutable et ne créer aucune discrimination entre les produits, la décision concernant aussi bien la production française que les autres véhicules produits au sein de l’Union ou dans des pays qui lui sont extérieurs. La France a des raisons particulières d’agir, notamment l’existence dans notre pays d’un réseau secondaire très développé, le plus important de l’Union en kilomètres par millier d’habitants, ce qui rend particulièrement dangereux la mise en circulation de véhicules inutilement puissants (la moitié des décès accidentel surviennent sur le réseau secondaire).
L’article du traité qui permet d’avoir une telle attitude est le suivant : (Article 30 - ex article 36)
« Les dispositions des articles 28 et 29 ne font pas obstacle aux interdictions ou restrictions d'importation, d'exportation ou de transit, justifiées par des raisons de moralité publique, d'ordre public, de sécurité publique, de protection de la santé et de la vie des personnes ».
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Vérifier la qualité des limitations de vitesse indiquées sur les routes par une expertise de la totalité du réseau routier
Enoncé du problème
L’expertise technique du réseau routier est une demande ancienne exprimée par de nombreux experts et de multiples commissions. Elle a été constamment refusée pour des raisons diverses, la plus redoutée étant la responsabilité de ceux qui ont en charge les infrastructures (administrations, département, communes) quand des recommandations ne seraient pas mises en œuvre. Des querelles de territoire, et la peur d’une évaluation externe sont également intervenues pour faire rejeter cette expertise. Il est possible d’entamer ce processus d’évaluation en commençant par une démarche qui ne met pas en jeu de problèmes de pou